1.1规划背景及依据

　　1.1.1规划背景

　　南部生态经济区是济南市重要的生态和水源涵养区。为实施“南控”战略，有效保护和合理利用南部生态经济区资源，实现其生态环境与经济社会协调发展， 2009年编制《济南市南部山区保护与发展规划（2008-2020）》，2011年编制《历城区南部山区生态保护与经济发展规划（2011-2015）》。规划提出将南部生态经济区打造成生态、富裕、和谐的绿色家园。2012年3月19日全市召开“加快科学发展，建设美丽泉城”推进大会，成立了南部绿色发展指挥部，对南部生态经济区提出了绿色发展的要求。

　　为了积极响应济南市“加快科学发展、建设美丽泉城”的总体部署，适应南部生态经济区绿色发展的新形势和新任务，济南市交通运输局于2013年6月启动了《济南南部生态经济区道路交通规划》的编制工作。

　　1.1.2规划依据

　　本规划主要依据国家、山东省和济南市有关的政策、文件、标准、上位及相关规划。主要如下：

　　1) 《中华人民共和国城乡规划法》

　　2) 《中华人民共和国环境影响评价法》

　　3) 《城市规划编制办法》

　　4) 《济南市城乡规划条例》

　　5) 《城市道路交通规划设计规范》（GB 50220-95）

　　6) 《公路工程技术标准》（JTG B01-2003）

　　7) 《森林防火工程技术标准》（LYJ127-91）

　　8) 《济南市城市总体规划（2006-2020）》

　　9) 《济南市市区镇村体系规划（2007-2020）》

　　10) 《济南市交通运输“十二五”发展规划（2011-2015）》

　　11) 《济南市旅游产业“十二五”发展规划（2011-2015）》

　　12) 《济南市南部山区保护与发展规划》

　　13) 《历城区南部山区生态保护与经济发展规划（2011-2015年）》

　　14) 《历城交通运输局——“十二五”农村公路发展规划》

　　15) 《济南市西营镇总体规划（2012-2030）》

　　16) 《济南市仲宫镇镇区控制性详细规划》

　　17) 《济南市柳埠镇区控制性详细规划》

　　18) 《济南市西营镇镇区控制性详细规划》

　　19) 济南南部生态经济区社会经济和交通发展的相关统计资料。

　　1.2规划范围及期限

　　1.2.1规划范围

　　本次规划范围北至济南市中心城南边界，南至泰安界，西至历城—长清区界，东至章丘界，涉及仲宫、柳埠、西营三镇及港沟镇、彩石镇、党家办事处、十六里河办事处的部分用地，规划面积839.1平方公里。

　　图1-1 本次规划范围

　　1.2.2规划期限

　　规划年限：近期2015年，远期2020年，展望2030年。

　　1.3规划指导思想及原则

　　1.3.1规划指导思想

　　贯彻落实济南市市政府关于“加快科学发展、建设美丽泉城”的总体部署，以科学发展观为统领，按照“科学发展、绿色发展、有序发展”的总体指导思想，正确处理保护与发展的关系，围绕建设南部生态经济区和南部生态新城镇的中心任务，将如何促进济南南部生态经济区绿色发展为主线，改善居民出行条件，完善生态经济区的绿色交通走廊及配套设施，构建以公共交通为主导的绿色交通系统，促进城乡统筹协调发展，实现保护生态、改善环境、改变面貌、富裕群众的目的。

　　1.3.2规划原则

　　（1）绿色发展原则

　　绿色发展是南部生态经济区发展的总体要求，绿色交通体系是绿色经济发展的驱动力。绿色交通体系的构建和发展不但要与南部生态经济区社会、经济发展相适应，而且要引导和支撑生态经济区的绿色产业发展、生态环境的保护等战略的实现，拉动生态经济区社会发展，改善居民出行条件，提高居民生活水平。

　　南部生态经济区南部生态经济区的绿色发展，需要倡导低碳环保的居民出行方式，构建以人为本的舒适交通环境。故应大力发展公共交通，推进城乡公交一体化；应预留慢行空间、营造舒适宁静的交通环境。

　　（2）城乡统筹发展原则

　　南部生态经济区地处鲁中山地北缘，泰山余脉，受山地地形的限制，对外交通不畅，有限的道路资源已不能满足区内居民的出行需求。规划应本着城乡统筹，区域一体化发展的思路，统筹内外交通、客货交通，科学配置各类交通资源，加强与周边城镇、区县，尤其是中心城区的交通联系，力求建立高效、便捷的内外交通网络，促进城乡统筹、区域一体化发展。

　　（3）交通与用地布局相协调原则

　　规划应以上位用地规划为依据，与南部生态经济区的功能定位和用地布局充分衔接，构建层次分明的道路交通系统。生态经济区区域交通，应充分考虑仲宫、柳埠、西营三个中心生态小镇的功能定位和产业互补的特点，满足休闲旅游业、绿色农业等绿色产业的发展需要，在不破坏生态经济区原有生态的前提下，适度加强道路网的通达性，并倡导低影响工程建设；镇区交通则应结合各镇的功能定位、用地布局的特点，合理优化镇区路网，并尽量减少区内交通与过境交通的相互影响。

　　（4）经济原则

　　南部生态经济区地处山地丘陵区，可供交通建设的用地资源较少，而且地形条件较差，建设成本高。因此，规划建设公路网要在满足交通需求的前提下，采用合适的规范标准，尽量降低建设成本，量力而行，分期实施，使有限的资金发挥最大的效益。另外，南部生态经济区的配套交通设施，也应采取适当灵活的经营管理措施，保证其正常使用和维护。

  二、南部生态经济区交通发展战略

　　交通发展战略研究的主要目的和意义在于全面系统地分析交通可能的发展模式，确定未来交通发展的方向和目标，充分体现交通作为对国民经济发展具有全局性、先导性的地位和发挥交通对区域发展的支撑作用为原则，通过对区域特色以及当前和今后交通发展的时代要求等宏观层面的分析研究，明确交通发展的背景、条件和制约，确定城市交通发展的指导思想、战略目标和政策措施。

 

2.1交通面临的问题和挑战

　　南部生态经济区正面临着难得的发展机遇，在区域一体化发展过程中，在城市化进程加速发展、机动化水平迅猛提升、市场主导地位日趋加强、可持续发展和经济全球化的时代背景下，交通系统也正面临深刻的变革，对交通基础设施建设提出更新、更高的要求，面临如下问题和挑战。

　　◆经济快速发展对提高交通服务水平和发挥交通设施的功能提出了更高的要求。

　　◆区域一体化、城乡统筹发展对提高区域的核心竞争力，加强区域交通统筹建设提出了新的要求。

　　◆区域空间发展布局的转变需要高效、完善的区域交通系统的引导和支撑。

　　◆机动化的快速发展对区域交通发展提出了冲击性的考验。

　　◆区域的环境保护与可持续发展对区域交通提出了如何协调机动化发展与环境保护等的关系的要求。

2.2指导思想与发展目标

2.2.1指导思想

　　南部生态经济区的交通发展应坚持“以人为本、协调发展、绿色环保、舒适宜人”的原则。

　　◆以人为本——交通的目的是实现人和物的移动，而不是车辆的移动。交通发展战略必须坚持以人为本的原则，首先要解决好大众交通问题，而不是单纯地追求机动车的通畅便捷。

　　◆协调发展——协调区域、城镇与交通等社会系统之间以及交通子系统内部的各种关系，因地制宜，构建高效、便捷、多元、舒适的综合交通体系，创造安全、和谐的交通环境，支撑、促进南部生态经济区的保护和可持续发展。

　　◆绿色环保——倡导发展绿色交通出行方式，减少交通拥堵、降低交通污染，追求交通的通达和有序、低能耗和低污染，推动交通的可持续发展。

　　◆舒适宜人——满足不同的交通需求，为出行者提供高质量、高品质的交通环境。关注道路交通设施的景观性和生态性，为包括步行者及自行车使用者在内的交通弱势群体提供安全、舒适的交通条件。在交通要素上为建设具有鲜明地方特色的宜居南部生态经济区奠定基础。

2.2.2发展目标

　　适应南部生态经济区经济和社会发展，构筑高效、便捷、多元、环保、舒行、宜人的一体化现代综合交通运输体系，为南部生态经济区创造优质的交通环境，促进南部生态经济区全面、协调、健康、可持续发展。

　　具体发展目标为：

　　◆依托高速公路、国道、省道、城际铁路、快速公交等区域性交通设施，建成与区域交通有机衔接、协调发展的对外交通系统。到达济南中心城区及对外区域交通设施的交通出行时耗不超过30分钟。

　　◆建成功能明确、层次分明的区内公路网络系统。区内交通出行时耗不超过20分钟。

　　◆建成便捷通达、舒适宜人的城镇道路交通系统。

　　◆建成结构合理、功能完善的区内客运交通系统。

　　◆建成布局合理，供需平衡的停车系统。

　　◆建成高效、信息化的物流平台系统。

2.3交通发展策略

　　随着社会经济的迅速发展和机动化进程的加快，交通需求长期持续增长，供需矛盾日益突出；受政府政策以及财力的制约，南部生态经济区的交通基础设施的建设难以适应需求增长的要求；交通环境问题日趋明显。造成上述现象的一个重要原因在于沿袭了“社会经济发展—交通需求增长—交通基础设施扩张—环境污染严重—能源消耗增加—土地资源占用—制约社会经济发展”的传统交通发展轨迹。这种发展模式难于从根本上摆脱拥挤—缓和—再拥挤的恶性循环。交通需求总是趋于超过交通设施的供给能力。换言之，如果对交通需求不加控制，单纯依靠道路建设，难以从根本上缓解交通的拥挤和短缺。80年代以来，可持续发展观念的确立，促使人们对交通需求管理的必要性进行了深入的思考，并在交通消费观念、提高交通效率所依托的基本手段以及交通的资源环境利用等方面进行显著的变革，以期实现交通与经济、社会、人口、资源环境的协调发展。交通供需矛盾的缓解，必须在加大交通基础设施建设投入的同时，强化交通需求管理。

2.3.1交通需求管理策略

　　◆调控交通方式结构

　　公共交通同私人交通、单位交通比较，车载量大、人均占道少，并且成本低廉。因此，必须优先发展公共交通。目前，南部山区的公共交通线路大都为中心城区线路的延伸，线路长，运营效率低、服务水平差。缺乏区域内小运量的公交线路。实施交通运输方式结构调控，首先必须使公共交通对乘客具有吸引力。

　　南部山区面临着机动车发展的高峰期，特别是摩托车的无序发展，更加加重了交通和环境保护的压力。要结合每一发展阶段的实际情况，采取必要的措施，适时控制私人交通与单位交通的发展。

　　非机动车交通（包括电动助力车）同机动车交通比较，方便灵活，是一种环保、低碳的绿色交通方式，应鼓励使用。

　　◆土地利用与交通系统协调发展

　　交通的发生吸引量与土地利用密切相关，区域内应在各镇区均匀布设公共服务设施，减少出行。与济南中心城及周边地区的交通联系依托城际铁路、公共交通等集约化、大中运量的交通方式；区内交通依托机动灵活的小运量公共交通方式；镇区交通与居民的出行特征相适应，鼓励自行车和步行交通。

2.3.2加强交通基础设施建设策略

　　南部山区未来的交通网络体系要适应公共交通优先、适度的机动化水平和优质的慢行系统的要求，满足不同的交通需求。

　　◆构筑与济南中心城及周边地区的快速交通通道，加强对外交通联系；

　　◆完善区内干线公路网络，适应未来适度的机动化水平、科学合理的交通流组织和公交线网布设的要求以及用地调整的需要，沟通各个片区之间的交通联系；

　　◆重视县乡公路及镇区道路网建设，提高区内路网密度和道路等级，从而达到均衡交通流、方便交通组织、发挥路网整体效应的目的；

　　◆区内规划便捷、舒适、优质的慢行系统；

　　◆科学合理布设客运交通枢纽、停车换乘设施，方便居民出行。

2.4交通发展战略

2.4.1区域对外交通发展战略

　　构筑高效的区域对外交通设施系统

　　以多方式联运和集约化运输为主体，以国家、区域交通干线为骨架，加快区域交通网络设施建设，使南部山区与济南中心城区及周边地区的交通快速直达。

　　（1）提倡多方式联运和集约化运输，使各运输方式协调发展，提高综合运力。

　　（2）强化对外交通网络设施建设，提高对外交通运输能力。充分衔接高速公路网络、修建城际铁路，完善干线公路。在不威胁景观风貌的情况下开辟新的与济南中心城区联系通道。

　　（3）建设仲宫、柳埠客运枢纽，在 建设城际列车站，开通至济南中心城区的快速公交，集散外来客流。

2.4.2多中心统筹协调发展战略

　　（1）交通与土地利用协调发展

　　完善各镇区的综合布局，整合社会空间结构，合理调整居住人口和工作岗位的分布，尽量使人口、岗位和服务设施在各镇的区域范围内相对平衡，注意各镇区的居住与就业的相对平衡，以及商业网点、文体设施、中小学校等的公共配套设施建设，减少不必要的交通需求，尽可能地均衡区内交通量分布，有效控制交通需求。

　　（2）以公交优先支撑三个片区的发展

　　完善提升南部山区干线公路和县乡公路网络，在三个中心之间以及各镇区与乡村之间开通公交线路，为出行者提供便捷、舒适、高效的交通出行条件，使道路交通设施建设、运行管理与该地区社会、经济发展形成互为协调的良性循环，促进经济繁荣与环境改善。

2.4.3交通网络设施发展战略

　　南部山区的交通网络设施体系要适应公共交通优先、适度的机动化水平、舒适的慢行环境等要求。政府应继续坚持重视道路设施建设，以适应不断增长的交通需求，支撑国民经济的发展。

　　（1）以高速公路、国道、城市快速路为依托，加强对外交通联系。

　　（2）以干线公路为基础，强化区内各中心的交通联系。

　　（3）以县乡公路为补充，改善乡村出行条件。

　　（4）因地制宜，建设功能完善、布局合理、环境优美的镇区道路系统，重视慢行系统建设。

2.4.4客运交通发展战略

　　南部山区正处于快速发展的阶段，未来客运交通体系要符合该区域社会空间结构的特色，倡导绿色出行，注重环境保护。建立公共交通与个体交通（步行、自行车、小汽车）等多元化协调发展体系。

　　（1）大力发展公共交通

　　依托济南中心城区公共交通系统，规划南部山区与济南中心城区的客运走廊，开通南部山区快速公共交通线路，结合城际铁路建设，适时开通城际列车。

　　结合南部山区道路网特点，规划合理的公交线网，联通各镇区、各旅游景点及乡村，并与快速公交充分衔接。

　　公共交通必须做到高效、便捷、准点、舒适，对出行者具有吸引力。

　　高效率－主要客运走廊保证公交优先通行。

　　高速度－快速公交运行速度达30km/h以上，区内公交平均运行速度大于15km/h。

　　高质量－采用先进的、环保的交通工具，营造舒适的乘车环境和优质服务。

　　（2）营造良好的慢行交通环境

　　从南部山区的功能布局、地形特点、环境保护等方面考虑，未来的交通出行应倡导“慢行（步行、自行车、电动车）＋公共交通＋适度小汽车”出行模式，尤其是镇区的交通出行将以慢行为主。因此必须规划便捷、通达、舒适、安全的慢行系统。

　　（3）适度发展小汽车交通

　　在镇区及其它环境保护非敏感区域适度发展小汽车，在各旅游观光景点、水源补给保护区及其它环境保护敏感区域控制小汽车的使用。

　　（4）规划建设综合客运枢纽

　　客运枢纽建设是构筑现代化客运交通体系的重要环节。在仲宫、柳埠规划综合客运枢纽，衔接区内交通与对外交通，为旅客提供方便、快捷的换乘条件。

2.4.5旅游交通发展战略

南部山区旅游资源丰富，在已有路网基础上，将区内的各景点尽量直线连接，并充分考虑与其他功能区内景点的贯通。在景区互联的基础上打通境外旅客入境通道，开通不同景点与区外的连接线，以满足大规模的客运需求。

在仲宫、柳埠规划游客集散中心，开通至各景点的旅游公交巴士，并联系各景点；开通至中心城区及外围轨道交通站点的快速公交线路；开通至周边地市的长途客运。

2.4.6物流发展战略

　　未来南部山区的货物运输将主要以公路运输为主，因此，南部山区的货物运输应以“货运物流化、运营智能化”为目标，加大物流场站及货运信息服务系统的建设力度。

2.4.7规划、建设与管理一体化战略

目前，南部山区的交通主要涉及城建、交通、公安三个部门，在交通行政管理体制上存在多家管理、行业分割、部门分割、职能交叉、政出多门、行政成本高等弊端。体制上的弊端导致“脚痛医脚、头痛医头”式交通发展模式和政府决策行为，在技术层面上无法从规划、建设和管理一条龙的角度去根本性地解决交通问题，极大地阻碍了交通的健康发展。因此，未来南部山区应推进交通行政管理体制改革，由分散走向集中，建立大交通管理机构，采用“统一管理、两个层面（决策层、执行层）、三大职能（管理、建设、执法）”的大交通管理模式，从根本上解决体制性障碍。

  三、规划实施保障措施

3.1制定因地制宜的政策措施，引导交通系统合理发展

交通系统作为城市系统的组成部分，对城市的发展有至关重要的作用。为实现南部生态经济区绿色发展的目标，政府应制定因地制宜的政策施，引导交通系统合理发展。

　　1、倡导绿色出行

南部生态经济区作为济南水源涵养地，环境质量要求高，相关部门通过制定相关政策推进自行车专用道和自行车租赁的发展，引导居民和游客绿色出行。

　　2、优先发展公共交通

公共交通在占用道路空间、环境污染和能源消耗等方面，具有其他交通方式无法比拟的优越性。因此，南部生态经济区可在法律法规层面确立公交优先的地位，推行票价优惠政策，建立科学的财政补贴政策等措施，促进公共交通的发展。

　　3、土地政策

道路用地、场站用地按照“统一规划，统一管理，政府主导，市场运作”的方式，积极推动综合交通规划的建设。城市综合交通规划的用地在规划范围内的，可以用划拨方式供地，即使购买也可以通过减免建设附加费等费用的办法来减少政府和企业的投入；对于大型公交枢纽及场站附近的土地可以划拨或低价出让给公交企业进行商业开发，以此来弥补规划初期建设的投资和运营费用，同时吸引非政府资金进入公交系统。

3.2建立多元化融资渠道，实现投资主体多元化

在继续利用规费和贷款、用足用好国家政策的前提下，强化市场化观念，打破单纯依靠政府、国有公司投资和贷款的模式，促进投资主体多元化。对纯公益性项目，明确政府投资比例，招标择优选择建设者。对经营性项目，采取BOT、TOT等多种方式，招标择优选择投资者。对既有公益性又有经营性的项目，给以必要的补助或优惠政策，招标选择投资者和建设者。积极引入市场机制，盘活存量资产，搞好资本运营。

一是加强与全国交通建设规划的衔接，积极争取省、国家资金支持。

二是发挥市国投公司、交投公司等融资平台的作用，发挥政府性资金的引导作用和乘数效应，吸引社会资金投入和银行贷款资金进入交通设施建设领域。

三是用好资本市场，通过发行债券、盘活存量资产等方式筹集交通建设资金。

四是用好衍生收益，通过提供各类特许经营权、交通设施周边土地开发权，大幅增加衍生收益，吸引社会资本进入交通建设领域。

五是鼓励股份合作，放宽准入条件，采取BT、BOT等投融资方式，实行市、县（区）共建，把政府性资金和社会资本有机结合，以股份合作方式进行建设。

六是加强银政、银企合作，落实与金融机构签订的战略合作协议，努力扩大各类金融机构的信贷资金。

3.3采取灵活多变运营模式，应对客流时段性

为构筑高质量的公共交通系统，本次规划大部分线路将采取定线定点的运行方式，但是考虑到南部生态经济区交通主要以周末、节假日休闲旅游出行为主，平时客流稀少，存在明显时段性。因此部分线路部分时间可以采取加密班次，延长运行时间等较为灵活的运行方式，切实满足不同时段的出行需求。

一是旅游旺季，应根据客流，增加公交线路发车频率，保证所有游客能快速舒适的到达各个景点。

二是旅游淡季，旅游淡季，应根据客流，降低旅游线路发车频率，客流集散中心部分场地及场馆可临时转化为文体活动场地、商品展销中心等方式经营，以弥补旅游淡季高昂的运营费用。

三是根据游客需求，可提供旅游包车、导游解说等人性化服务，提高旅游公交线路的服务质量。

3.4提高信息化、智能化管理水平

随着信息产业化、管理智能化的发展，各行业的信息化水平在不断提高。统计信息化建设要充分利用现代信息技术和网络环境，以网络建设为基础，以数据采集、统一软件平台、数据库体系建设为重点，全面推进统计信息资源建设，提高统计信息化水平和公路服务水平，完善升级公路统计信息化建设。

应高度重视信息技术、网络技术、卫星遥感控制技术、物联网技术在交通建设和管理中的应用，加快综合交通信息化建设，推进公路管理、港口管理、运输管理和电子政务建设，鼓励先进技术的研究开发和新技术、新材料、新工艺的推广应用，提高运输装备的技术水平，加强车辆燃料消耗和排放的技术管理，建立健全行业节能减排检测考核体系，提高能源利用效率和减少环境污染。

另外通过全员统计信息化教育，提高系统内全体员工的信息化技术水平，才能使统计工作真正跟上信息时代的发展步伐，更好地为公路建管养服务。

3.5完善交通安全设施，加强应急保障体系建设，实现安全发展

南部生态经济区交通作用之一是满足居民出行和旅游业发展的需求，因此构建综合交通体系时，应实现安全发展的要求。

　　1、注重安全设施配套建设和维护

新改建道路的配套安全设施应一步到位同步实施，应注重公共（旅游）交通、慢行交通等相关设施的配套建设，并应加强道路全路段安全设施的维护检修和保养，特别是山区急弯、陡坡等存在安全隐患的路段。

　　2、应急保障基地建设

分区域规划建设应急保障基地，实现应急救援全覆盖，在主要景点建立应急救援保障基地。

　　3、应急队伍建设

交通主管部门按照“平急结合、因地制宜，分类建设、分片负责，统一指挥、协调运转”的原则建立交通应急抢险保通队伍和交通应急运输保障队伍。组建专业应急队伍，包括交通应急抢险保通队伍和交通应急运输保障队伍，同时动员社会力量参与，加强应急人员安全防护。

　　4、物资设备储备

明确应急物资设备种类和数量，根据济南市交通突发事件发生的种类和特点，结合抢通和应急运输保障队伍的分布，依托行业内养护施工企业和道路运输企业的各类设施资源，合理布局、统筹规划区域内应急物资储备点，同时，建立并完善应急物资管理制度。