根据济南市司法局关于印发《市政府规范性文件合法性审核规则》等四个文件的通知（济司发〔2020〕8号）文件要求，济南市城乡交通运输局、山东省机场管理集团济南国际机场股份有限公司委托济南济咨工程咨询有限公司对《济南遥墙国际机场净空和电磁环境保护管理规定》（以下简称《规定》）开展了政策评价工作，形成此报告。

第一章  评估工作的基本情况

1.1 评估目的

全面论证《规定》制定的必要性、可行性和合理性，确保《规定》合法有效。

1.2 评估对象基本情况

1、决策名称

《济南遥墙国际机场净空和电磁环境保护管理规定》

2、决策单位

济南市人民政府。

3、决策起草单位

济南市城乡交通运输局、山东省机场管理集团济南国际机场股份有限公司。

4、决策主要内容

《规定》包括总则、净空保护、规划和建设管理、电磁环境管理要求、法律责任、附则，共六章，三十八条。

（1）总则。明确了《规定》的依据，明确了净空范围以及各相关部门的工作职责。

（2）净空保护。明确了净空保护区域的具体范围、边界及净空保护区域内禁止从事的活动，明确净空保护区域内建设项目应进行净空审核的条件及新建、改扩建设项目的审批要求。还规定了机场进近灯光系统的保护要求。规定了机场管理机构有关障碍物等限制的职责。

（3）规划和建设管理。明确了净空保护区域内的建（构）筑物建设过程的规定，明确了机场管理机构的管理内容。

（4）电磁环境管理要求。明确电磁环境的保护区域及保护区域内禁止的影响民用机场电磁环境的活动；明确了民用航空无线电专用频率受到干扰采取的措施。

（5）法律责任。明确违反净空管理规定的具体处罚措施和行使处罚权的单位或部门。

（6）附则。明确了补充的相关规定，确定了《规定》施行的有效期。

5、起草过程

济南市城乡交通运输局、山东省机场管理集团济南国际机场股份有限公司自2023年启动《规定》的起草工作。在起草过程中，依据国家、交通运输部等有关规定，学习借鉴相关城市在机场净空和电磁环境保护等方面的成熟做法和先进经验，通过座谈、调研、实地考察、发函等多种方式，广泛听取机场净空和电磁环境保护区域内相关人员及相关部门意见，结合我市机场净空和电磁环境保护情况，在深入调研论证基础上，反复研究修改，最终形成了《规定》。

1.3 评估过程

1.3.1 评估方案制定

1、评估方案

（1）成立评估工作组

根据《规定》的具体特点，评估单位选取本单位社会学、信访维稳、净空管理、统计学、电磁保护、法律等相关专业技术骨干组建项目工作组。

（2）组建专家组

结合《规定》特点及性质，从省、市专家库中定向随机抽取7名专家（专家专业包括但不限于社会学、信访维稳、净空管理、统计学、电磁保护、法律），组建专家咨询组；经专家组讨论，推选出专家组组长。

（3）资料清单沟通

向济南市城乡交通运输局及山东省机场管理集团济南国际机场股份有限公司发送所需资料清单（包括但不限于《规定》、公众反馈意见、相关会议记录及照片）。

（4）公众参与

评估单位编制完成《规定》意见调查表，通过现场发放、线上调查等多种方式相结合的方式，征询利益相关者对于《规定》的合法合规、预期效果、可能产生的影响和出台时机等方面的意见。

（5）意见汇总分析

对公众参与收集的公众意见以及济南市城乡交通运输局及山东省机场管理集团济南国际机场股份有限公司针对《规定》回收的反馈意见进行汇总分析，从《规定》的必要性、合理性和可行性方面进行论证。

（6）提出评估结论

根据以上评估过程，汇总形成《规定》的最终评估结论。

2、调查对象

（1）相关政府部门。

（2）机场净空区域内群众。

1.3.2 工作开展

1、2022年9月1日，《运输机场净空保护管理办法》正式实施，根据该法规要求，为加强济南市运输机场净空和电磁环境保护和管理工作，确保民用航空器飞行安全和运行正常，在《济南市民用机场净空保护管理规定》（济政办法〔2014〕第2号，已到期废止）的基础上，济南市城乡交通运输局、山东省机场管理集团济南国际机场股份有限公司自2023年4月启动《规定》的起草工作。

2、2023年6月26日-6月30日，交通运输局向法规各相关单位致函，征求意见，同时，根据征求意见的反馈情况，对修订意见稿内容进行调整。并于7月18日上传到济南市政府官网上，开始公开征求民众意见，为期一个月（截止日期为8月17日）。

3、2023年11月2日，济南市城乡交通运输局将《规定》送至济南市司法局，进行合法性审查。

4、2023年12月20日，市委副书记、市长于海田主持召开市政府常务会议，会议听取了关于《规定》起草情况的汇报。会议指出，要进一步规范和加强机场净空和电磁环境保护管理工作，强化部门协同联动，扎实做好净空保护源头管控，有力维护空中电波秩序，营造良好的机场净空和电磁环境。要加快构建现代化国际航空枢纽，更好发挥机场在经济社会发展中的服务保障作用。2023年12月29日《规定》正式印发，于2024年2月1日正式生效。

5、评估单位结合法规实施情况通过问卷调查方式征询了机场净空区域内群众的意见。

第二章  评估内容分析和依据

2.1 文件制定的必要性

济南遥墙国际机场是济南市的城市门户，其安全运营和可持续发展对济南市经济社会发展至关重要。2014年1月17日颁发的《济南市民用机场净空保护管理规定》为济南遥墙国际机场净空和电磁环境保护管理发挥了积极作用，但《济南市民用机场净空保护管理规定》已于2019年失效，需重新发布。

机场净空保护，是指在机场及其周边一定区域范围内需要加以限制和管理，确保不会因超障障碍物的存在或不安全的净空行为影响飞行的运行安全。飞机在起飞、降落过程中的飞行高度比较低，这个过程要求飞机飞行的航道必须干净、畅通无阻，否则就会影响飞机的正常飞行。随着《民用机场净空保护区域内建设项目净空审核管理办法》《运输机场净空保护管理办法》等规范性文件的修订出台，运输机场的净空和电磁环境保护要求愈发严格，亟需颁布《济南遥墙国际机场净空和电磁环境保护管理规定》，用以规范辖区机场净空和电磁环境保护工作，确保飞行运行安全，兼顾城市与民航和谐发展。

1、《规定》是依法规范我市机场净空与电磁环境保护行为的需要。

民航的航空安全直接关系到人民生命财产安全，影响经济社会发展和社会稳定大局。由于自然条件的限制，机场净空与城市空间发展之间存在明显矛盾，在旧版的地方性法规已于2019年失效的情况下，需重新发布。为确保遥墙机场净空及电磁环境不被破坏，我市急需对机场净空及电磁环境保护进行地方性立法，以规范我市机场净空及电磁环境保护行为。

2、《规定》是贯彻落实好有关航空安全法律法规的需要。

《中华人民共和国民用航空法》《民用机场管理条例》《通航航空飞行管制条例》《山东省净空管理规定》等法律法规赋予了市级地方政府机场净空及电磁环境保护职能职责，特别是《民用机场管理条例》规定了地方人民政府对维护民用机场安全工作的职责，但并未对各部门具体职责进行划分。由于民用机场净空及电磁环境管理涉及面广、情况较复杂，需要通过地方立法对上位法进行细化、补充完善和落实。在上位法的基础上，通过《规定》，进一步细化、落实相关部门的管理职责，有利于减少违反净空及电磁环境保护规定的行为、保障机场安全稳定，加大机场净空及电磁环境的保护力度。

3、《规定》是民航业管理和机场发展的需要。

《山东省机场净空管理规定》要求机场管理机构应当会同机场所在地及净空保护区涉及的县级以上人民政府，按照国家有关规定划定机场净空保护区域和明确净空限制要求。因此，《规定》明确净空及电磁环境管理的责任单位和相关流程是民航业管理的需要，对机场快速健康发展具有重要意义。

4、外地立法为制定《办法》提供了可行性参考。

全国已有贵州省、湖南省等14个省市制定了机场管理和电磁环境保护方面的地方性法规，广东省、天津市等30余个省市制定了机场净空和电磁环境保护方面的地方政府规章，上述法规和规章为我市制定《规定》提供了可行性参考。

2.2 文件制定的依据

2.2.1 上位法支撑

1、法律依据

（1）《中华人民共和国民用航空法》

（2）《民用机场管理条例》

（3）《中华人民共和国无线电管理条例》

（4）《运输机场运行安全管理规定》

（5）《运输机场净空保护管理办法》

（6）《民用机场净空保护区域内建设项目净空审核管理办法》

（7）《山东省机场净空管理规定》

2、相关内容

（1）《中华人民共和国民用航空法》第六章第五十八条规定了禁止在依法划定的民用机场范围内和按照国家规定划定的机场净空保护区域内从事的活动，从法律角度明确了机场净空的相关要求。

（2）《民用机场管理条例》第四章第五十三条规定：民用机场所在地地方无线电管理机构应当会同地区民用航空管理机构按照国家无线电管理的有关规定和标准确定民用机场电磁环境保护区域，并向社会公布。民用机场电磁环境保护区域包括设置在民用机场总体规划区域内的民用航空无线电台（站）电磁环境保护区域和民用机场飞行区电磁环境保护区域。《民用机场管理条例》第四章第五十六条规定：禁止在民用航空无线电台（站）电磁环境保护区域内，从事下列影响民用机场电磁环境的活动：（一）修建架空高压输电线、架空金属线、铁路、公路、电力排灌站；（二）存放金属堆积物；（三）种植高大植物；（四）从事掘土、采砂、采石等改变地形地貌的活动；（五）国务院民用航空主管部门规定的其他影响民用机场电磁环境的行为。

（3）《中华人民共和国无线电管理条例》第六章第三十六条规定：在已建射电天文台、气象雷达站、卫星测控（导航）站、机场的周边区域，不得新建阻断无线电信号传输的高大建筑、设施，不得设置、使用干扰其正常使用的设施、设备。

（4）《运输机场净空保护管理办法》《运输机场运行安全管理规定》《民用机场净空保护区域内建设项目净空审核管理办法》及《山东省机场净空管理规定》为本规定的编制提供了上位支撑。

2.2.2 外省市经验借鉴

根据调查情况，目前全国有北京、上海、广东、新疆、天津、贵州等30余个省市颁布实施了地方性法规或政府规章。其中，北京市人民政府制定出台《北京市民用机场净空保护区域管理若干规定》，自2010年11月1日起施行；上海市人民政府于2012年3月31日发布《关于上海浦东国际机场和虹桥国际机场净空保护区范围的通告》；广东省广州市人民政府制定出台政府规章《广州市民用运输机场管理办法》，自2018年2月1日起实施；新疆维吾尔自治区塔城市人民政府出台地方性法规《塔城机场净空保护管理规定》自2022年11月7日起施行；天津市人民政府出台政府规章《天津市民用机场净空及安全管理规定》自2013年7月1日起实施；贵州省黔西南州人民政府出台地方性法规《黔西南州兴义万峰林机场净空保护管理规定》自2016年8月20日起实施。以上文件的出台为《规定》的制定和出台提供了宝贵经验。

2.2.3 省内经验借鉴

根据调查情况，山东省人民政府办公厅2018年12月27日公开发布了《山东省机场净空管理规定》，本规定自2019年1月1日起施行，有效期至2023年12月31日；烟台市人民政府于2023年5月12日发布了《烟台蓬莱国际机场净空和电磁环境保护管理办法》，自2023年7月1日起施行；济宁市人民政府于2022年11月24日发布了《济宁大安机场净空和电磁环境保护管理规定》。以上文件的出台为《规定》的制定和出台提供了宝贵经验。

2.3 文件制定的预期效果、可能产生的影响和出台时机

1、预期效果

《规定》的制定可以有效地补齐机场净空保护源头管控、系统管控、长效管控机制的短板，有利于提高民航运输都安全性，降低净空超高事件发生的概率，防止影响飞行安全事件的发生。《规定》的制定能够有效提升航班的正点率，保障机场的正常运行和航空器安全起降，能够全面促进机场净空保护工作的推进。

2、可能产生的影响

《规定》的制定为济南市机场净空保护提供了依据、指明了方向，有利于引导有关部门在城市规划建设中加强对机场净空保护重要性的认识，认真执行机场净空和电磁环境保护的有关规定，严格按照审批程序规划高层建筑，杜绝净空不安全行为的发生，减少破坏机场净空和电磁良好环境现象的发生，促进济南遥墙国际机场稳中有序地发展。

3、出台时机

《济南市民用机场净空保护管理规定》已失效（2014年1月17日颁发，有效期五年，于2019年1月17日失效），需重新发布。

第三章 评估结论和意见建议

3.1 评估结论

《规定》的制定合法合规，制定过程中学习借鉴了相关城市在机场净空保护和电磁环境保护等方面的成熟做法和先进经验，广泛地听取相关部门以及广大群众的意见，《规定》的内容符合济南市机场净空保护情况，降低净空超高事件发生的概率，防止影响飞行安全事件的发生，减少破坏机场净空现象的发生。能够全面促进机场净空保护工作的推进，兼顾城市与民航和谐发展，建议继续执行。

3.2 对策建议

1、加大政策宣传，加强舆论引导。

对制定《规定》的行业背景、制定原则、内容、意义通过各种媒介加大宣传，引导社会公众理性、客观地认识政策，响应政策，减小实施推行难度和负面影响。同时，加强舆情监测和控制，尤其是网络舆情的监测，对出现的负面信息，人为炒作的不实信息，及时控制，依法处理，决不能任其发酵，形成舆情风险。

2、密切关注动态，维护社会稳定。

建立健全舆情监控搜集机制，加强对媒体与本决策相关问题的监测，及时掌握社会动态。机场管理部门联合相关部门负责组织机场净空保护区域内涉及的街道、社区多方面多渠道学习《规定》，确保每一位居民了解《规定》内容；密切关注动态发展，控制维护社会稳定，避免出现公众不了解《规定》作出影响航空安全的行为。

3、加大执法力度，保障航空安全。

加大执法力度，坚决杜绝违反《规定》的行为，维护机场净空保护区域内的相关秩序。对违反法律法规，扰乱社会公共秩序，损害公众利益，引发或参与群体事件的要依法打击，严肃追究相关人员责任。

4、加强风险预警，做好净空保护区域内维稳工作。

成立突发事件预警小组，完善突发事件预警预案，掌握涉稳信息，快速反应，控制不稳定因素苗头，把风险控制在形成前端。一旦出现突发事件，预警小组和涉及单位的主管领导及时到场，及时解答公众疑惑并对能解决的问题作出承诺，把不稳定影响控制在最小范围。